12月28日，國家能源局發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的征求意見稿，整個能源電力行業(yè)都投來了關注的目光，電力行業(yè)人士的朋友圈被之刷屏。尤其是對于《辦法》中提出的很多富有創(chuàng)造性的措施，大家都想建立更全面準確的理解。帶著大家的問題，新華網(wǎng)獨家專訪了中國風能協(xié)會秘書長秦海巖先生，請他分享一下自己的觀點。
問：國家能源局向社會發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的征求意見稿，立刻引起了業(yè)界的高度關注。就您的理解，國家此時為什么要制定這樣一個辦法？
秦海巖：《辦法》的征求意見稿發(fā)出來之后大家很關注，我也認真看過，只談談自己的看法，不一定準確，僅供參考。
《辦法》出臺的最大動因就是解決當前棄風棄光問題的迫切要求。自2011年出現(xiàn)棄風限電，2014年大范圍出現(xiàn)棄光限電以來，這一問題一直是制約我國可再生能源發(fā)展的最大障礙。今年以來，由于全社會電力需求增速放緩以及火電瘋狂上馬，常規(guī)能源對可再生能源電力的擠出效應加劇，致使棄風棄光問題越發(fā)嚴重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風棄光比例超過60%，新疆甚至勒令可再生能源機組停發(fā)。預計今年全年的棄風棄光電量將達到400億千瓦時，直接電費損失約220億元。其中棄風電量預計達到350億千瓦時，比2014年多出200億千瓦時，棄風損失幾乎抵消了今年全年新增裝機的發(fā)電量，風電產(chǎn)業(yè)一年的新增社會經(jīng)濟效益幾乎全部被浪費了。這種現(xiàn)象造成可再生能源資源的巨大浪費，致使發(fā)電企業(yè)全面陷于虧損狀態(tài)，嚴重影響了企業(yè)的投資積極性，資本市場開始提高對風電光伏產(chǎn)業(yè)的風險評估等級。如果棄風棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業(yè)將整體陷入惡性循環(huán)?？稍偕茉窗l(fā)展動力將被削弱，開發(fā)成本的持續(xù)下降無從談起，不僅十三五可再生能源發(fā)展目標難以實現(xiàn)，而且我國在今年巴黎氣候大會上承諾的2030年減排目標和能源結構調整的計劃都將落空。因此，辦法的提出，旨在通過切實可行的機制建設，徹底解決困擾可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的老大難問題。
問：我們注意到電改9號文和前不久發(fā)布的多個電改配套文件中也多次提到可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購，這與《辦法》有什么內在的邏輯聯(lián)系？
秦海巖：直觀來講，《辦法》可以理解為依據(jù)《可再生能源法》中關于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關規(guī)定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關目標和任務而制定的具體措施。電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確保可再生能源發(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當前電力體制改革的重要任務。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機制框架。例如，在《關于推進電力市場建設的實施意見》中提出“堅持清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)……形成促進可再生能源利用的市場機制。規(guī)劃內的可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉讓，鼓勵可再生能源參與電力市場，鼓勵跨省跨區(qū)消納可再生能源。”在《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》中，提出“建立優(yōu)先發(fā)電制度”，并將可再生能源電源列入一類優(yōu)先保障范疇，“納入規(guī)劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障”，在《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》中明確提出“燃煤消減”的要求，“推動可再生能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。在風、光、水等資源富集地區(qū)，采用市場化機制引導擁有燃煤自備電廠的企業(yè)減少自發(fā)自用電量，增加市場購電量，逐步實現(xiàn)可再生能源替代燃煤發(fā)電。”
可以說，上述規(guī)定都非常明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。當現(xiàn)實中這種優(yōu)先權受損的時候，我們缺乏有效的懲罰措施，責任不清，主體不明。棄風棄光現(xiàn)象發(fā)生時，各方各執(zhí)一詞，電網(wǎng)以可再生能源電力具有波動性和系統(tǒng)調峰能力不足等技術問題為借口，實則是缺乏調度可再生能源電力的積極性；傳統(tǒng)火電機組則千方百計認定成供熱機組，以保供熱為理由拒絕參與調峰。而這些所謂的技術問題在國外早已被證實根本就不是障礙，德國風電、光伏等波動性電源在電網(wǎng)中的占比已經(jīng)超過20%，丹麥風電占比已接近40%，并沒有影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。分析我國幾個棄風的“重災區(qū)”發(fā)現(xiàn)，其煤電機組的利用小時數(shù)仍舊高達3500-4000小時，甚至更高，系統(tǒng)調峰和接納風電的潛力（調峰深度達到20%以內，利用小時數(shù)在1500-2000）都遠遠沒有發(fā)揮出來。事實證明，我國棄風棄光的主要原因不在于技術瓶頸，而是電力市場新舊主體之間的優(yōu)先級排序問題，歸根結底是機制安排問題。在現(xiàn)有電力體制下，火電企業(yè)的發(fā)電權優(yōu)先級被人為提高了，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權，擠占可再生能源的發(fā)展空間。在現(xiàn)在的歷史節(jié)點上，我們只有正視可再生能源電力對傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能有效推進電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌觥Q言之，能否解決棄風棄光問題，既是電改的重要內容，更是衡量電改成敗的標志。
問：那么現(xiàn)在的《辦法》當中，是如何規(guī)范和落實各個主體的責任的？
秦海巖：《辦法》中《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責任及其主體進行了規(guī)范，明確了政府各個部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權責劃分，提出了一套非常清晰的管理和運行機制。
按照現(xiàn)在的安排，國家能源局會同發(fā)改委運行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)，并監(jiān)管落實情況。如果把可再生能源發(fā)電項目比作一個孩子，能源局負責孩子的出生，發(fā)改委價格司負責孩子吃什么質量、什么檔次的奶粉，而發(fā)改委運行局則負責每次吃多少、能不能吃飽的問題。“管生不管養(yǎng)”孩子必然命運多舛，吃的不健康或總是食不果腹，也會因營養(yǎng)不良而早夭。各部門協(xié)調配合，量價匹配，才能保證“孩子”健康成長。
《辦法》第二章第四條明確，電網(wǎng)是實施的責任主體，但并非懲罰責任的承擔主體。根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調度機構并且將主導交易機構的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網(wǎng)應承擔可再生能源全額保障性收購的主體責任，并承擔優(yōu)先調度可再生能源、統(tǒng)計和分攤可再生能源棄發(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調峰潛力、加強輸電通道建設等責任。電網(wǎng)公司如果不能承擔并履行好自己的責任，政府有權進行追究問責。《辦法》中同時規(guī)定，因并網(wǎng)線路故障和電網(wǎng)非計劃檢修導致的可再生能源限電由電網(wǎng)承擔補償責任。也就是說，除電網(wǎng)自身原因之外，電網(wǎng)不直接承擔對可再生能源的補償責任，這與新電改推動電網(wǎng)從“統(tǒng)購統(tǒng)銷”角色向“收過網(wǎng)費”轉變的方向是一致的。
