如何從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本
在國企管理上，《意見》指出，要從管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，對出資企業(yè)行使股東職責(zé)。同時(shí)，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，界定監(jiān)管邊界。
這被普遍認(rèn)為是此次國企改革的一大放權(quán)措施。
目前，在國有資產(chǎn)管理構(gòu)架上，是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國企兩級管理。之后，對那些不受直接監(jiān)管的企業(yè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司這些市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)履行管理職責(zé)。
這種三層管理模式顯然參考了新加坡由財(cái)政部，淡馬錫控股公司和國聯(lián)企業(yè)組成的“淡馬錫模式”。但這種模式是否能夠成功移植到中國依然沒有答案。
國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長范必曾在《財(cái)新周刊》撰寫專欄提及，曾與一批國企老總赴新加坡培訓(xùn)，期間淡馬錫高管談到淡馬錫在收購企業(yè)后不派董事，而是由提名委員會(huì)提名一批獨(dú)立董事組成董事會(huì)，董事會(huì)來決定高管人選和激勵(lì)機(jī)制。這引起學(xué)員們的巨大困惑。不派董事怎么體現(xiàn)淡馬錫的所有權(quán)、決策權(quán)？如何保證公司經(jīng)營方向符合淡馬錫的要求？當(dāng)時(shí)學(xué)員們普遍認(rèn)為這一方法在中國難以推行。
范必認(rèn)為，實(shí)行以管資本為主的改革，意味著國企要從多重目標(biāo)轉(zhuǎn)向以股東回報(bào)為主的目標(biāo)。
在資本運(yùn)作方面，意見表示，要大力推動(dòng)國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司集體上市，允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度。
與董事會(huì)制度一樣，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市也是本次《意見》作為中央文件首次明確提出。以前在國企改革中提主業(yè)整體上市，這與集團(tuán)公司整體上市意義完全不同，意味著國企也包括央企有可能在集團(tuán)公司層面引入新的投資者，進(jìn)行改制和上市。
張文魁介紹，以前，許多國企只有下級公司上市，搞公司制改革，相當(dāng)于“舊體制的大本營還在，只是派出一些先遣部隊(duì)去改”。“這就好像下水游泳，集團(tuán)公司不改，等于留了一只手抓岸，導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)不能下海去暢游，游不動(dòng)也游不遠(yuǎn)。”張文魁說。
漫長的國企改革
《意見》在最后一章要求，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。
此前，5月8日，國務(wù)院曾批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，里面提到了至少15份配套文件。外界將此解讀為，國企改革將以“1+N”的文件體系實(shí)施。
在這個(gè)體系里，“1”即今天發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，而可能將會(huì)發(fā)布的“N”個(gè)配套文件包括：1）改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等系列配套文件；2）中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組方案；3）進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)方案；4）完善中央企業(yè)董事會(huì)董事評價(jià)辦法；5）中央企業(yè)分類考核實(shí)施細(xì)則；6）加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防范國有資產(chǎn)流失的意見；7）進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)工作的意見；8）健全國有企業(yè)國有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度；9）國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；10）國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的指導(dǎo)意見；11）進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見，制定相關(guān)配套政策；12）石油天然氣體制改革總體方案；13）鼓勵(lì)和規(guī)范國有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國有資本的指導(dǎo)意見；14）完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；15）國有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則等。
這些方案和細(xì)則都還有待未來進(jìn)一步明確。但不少研究國企改革的專家擔(dān)心，這些文件的起草與出臺(tái)會(huì)拖延國企改革的進(jìn)程。事實(shí)上，此次《意見》從起草到出臺(tái)的過程就經(jīng)歷了漫長的等待，凸顯中央在國企改革上的慎重和各方利益博弈的激烈。
早在2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)就通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式宣布要“進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革”。
從那以來，全國陸續(xù)有23個(gè)省市出臺(tái)了本地的國企改革方案，分別就在國企內(nèi)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等進(jìn)行了各有特色的嘗試（相關(guān)內(nèi)容詳見財(cái)新周刊報(bào)道“再改國企”）。
但由于“頂層設(shè)計(jì)”遲遲不出，各地“等文件”心態(tài)嚴(yán)重。許多人開始紛紛猜測《意見》將于何時(shí)發(fā)布，在今年5月、8月底和9月7日都曾傳出《意見》將要公開發(fā)布的消息。
李曙光認(rèn)為，這主要是各方在兩個(gè)話語體系間猶豫和搖擺，一個(gè)涉及到憲法、涉及到意識(shí)形態(tài)的問題，另外一個(gè)又涉及到國有企業(yè)的效率問題。“過多地強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)和對國有企業(yè)政治上的監(jiān)管的話，勢必會(huì)影響國有企業(yè)改革的效率；如果強(qiáng)調(diào)效率，又擔(dān)心出現(xiàn)意識(shí)形態(tài)的問題。”李曙光說。
清華大學(xué)蘇世民學(xué)者項(xiàng)目主任李稻葵則認(rèn)為，當(dāng)前改革動(dòng)力不足，源于缺少對政府官員的正面激勵(lì)。李稻葵在2015“夏季達(dá)沃斯”財(cái)新早餐會(huì)中表示，改革的主要障礙不在高層，而在于中層沒有動(dòng)力。改革容易出矛盾，一出矛盾就調(diào)查，一調(diào)查就把歷史上的問題拿出來說。因此，如何激勵(lì)官員，包括國企高層管理人員將成為本次國企改革能否快速推行的關(guān)鍵。
回顧歷史，改革開放以來，中國已經(jīng)歷三輪國企改革。
第一輪國企改革始于1984年，中國共產(chǎn)黨第十二屆三中全會(huì)做出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，正式啟動(dòng)以國企改革為中心的城市經(jīng)濟(jì)體制改革。主要通過擴(kuò)大自主權(quán)和利潤留成、利改稅、承包經(jīng)營責(zé)任制等改革措施，將國企從人財(cái)物、產(chǎn)供銷“大一統(tǒng)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。第二輪始于1997 年，國企通過兼并重組、下崗分流和債轉(zhuǎn)股等措施，提高盈利能力，探索建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理制度。同時(shí)推動(dòng)了一批包括央企在內(nèi)的國有企業(yè)改制上市。第三輪始于2002年，十六大決定啟動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制改革，2003年成立國資委，改變過去“五龍治水”的局面，形成以國資委為核心、以實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值為目標(biāo)的國資管理體制。從2013年開始的國企改革是第四輪。
