（一）風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的背景
    我國2020年要實現(xiàn)國民經(jīng)濟翻兩翻的目標(biāo)，能源供應(yīng)至少要翻一翻，到那時全國電力裝機將近10億千瓦，如果按2002年的電源結(jié)構(gòu)和供電煤耗（383克標(biāo)煤/千瓦時）估算，我國僅用于發(fā)電的煤耗將近14億噸標(biāo)煤，能源供應(yīng)需求量將超過30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。要滿足如此巨大的能源需求量，石油一半以上靠進(jìn)口，煤炭也接近開采極限，因此從保障能源供應(yīng)出發(fā)，需要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大規(guī)模開發(fā)可再生能源資源。
在可再生能源中風(fēng)力發(fā)電是世界上公認(rèn)的最接近商業(yè)化的可再生能源技術(shù)之一。風(fēng)力發(fā)電不消耗礦產(chǎn)資源，發(fā)電過程對環(huán)境沒有破壞影響，在強調(diào)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境的今天，風(fēng)電已經(jīng)成為人們普遍歡迎的清潔能源。在我國發(fā)展風(fēng)電的必要性體現(xiàn)在以下幾方面：第一，滿足能源供應(yīng)；第二，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟特別是西部地區(qū)的發(fā)展；第三，改善我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)；第四，促進(jìn)風(fēng)機設(shè)備制造業(yè)的自主開發(fā)能力和參與國際市場的競爭能力；第五，減少溫室氣體排放，解決我國能源供應(yīng)不足；第六，在解決老少邊地區(qū)用電、脫貧致富方面發(fā)揮重大作用。因此，我國風(fēng)電將可能在2020年之后超過核電成為第三大主力發(fā)電電源，2050年可能超過水電，成為第二大主力發(fā)電電源。因此，風(fēng)力發(fā)電未來可能成為我國的主要戰(zhàn)略能源之一。
    我國可開發(fā)利用的風(fēng)能資源量較大，但是由于風(fēng)力發(fā)電固有的間歇性和波動性，以及風(fēng)電項目造價高，技術(shù)不成熟，使其在目前電力市場中的經(jīng)濟性差，進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展困難重重。面對風(fēng)力發(fā)電的發(fā)展障礙，政府政策支持將是風(fēng)電發(fā)展的根本保障。我國可再生能源激勵政策，以“還本付息、合理利潤、全額收購”為原則的鼓勵政策，曾經(jīng)在很長一段時間內(nèi)對風(fēng)電發(fā)展起著積極的促進(jìn)作用。但是由于這種定價原則是以個別項目成本為基礎(chǔ)，成本高了，電價也可隨之升高，企業(yè)沒有降低成本的壓力。隨著電力體制改革和電價政策改革，對常規(guī)電力項目實行以先進(jìn)水平平均成本為基礎(chǔ)的定價原則，并在部分地區(qū)實行競價上網(wǎng)。這種大環(huán)境的變化，使風(fēng)電的“還本付息”鼓勵政策與電力市場改革產(chǎn)生了明顯的不適應(yīng)性。另外，我國現(xiàn)行風(fēng)電政策未能有效促進(jìn)風(fēng)電設(shè)備的本地化制造，在已建成的風(fēng)電項目中，國產(chǎn)機組十分有限，這將嚴(yán)重影響我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的培育和降低風(fēng)電成本。還有，政府雖然制定了全國風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，但是由于在解決風(fēng)電上網(wǎng)難、上網(wǎng)電價審批難以及額外費用分?jǐn)傠y等方面缺乏配套政策，使風(fēng)電發(fā)展往往不能按規(guī)劃進(jìn)行，投資者和設(shè)備制造企業(yè)對市場前景缺乏信心。
    面對我國風(fēng)電發(fā)展的種種問題，借鑒國際經(jīng)驗，國際上支持風(fēng)電發(fā)展的政策機制有三種：一是采取固定收購價格機制，對風(fēng)電發(fā)展的數(shù)量沒有限制；二是采取招標(biāo)機制，政府規(guī)定風(fēng)電發(fā)展的裝機容量，通過招標(biāo)的競爭形式確定開發(fā)商；三是配額制，即政府規(guī)定可再生能源電力在電力消費總量中的配額比例，供電公司完成配額。結(jié)合中國國情、吸收國際經(jīng)驗，風(fēng)電發(fā)展需要的政策應(yīng)該是一個與我國電力改革相適應(yīng)、有利于促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、促進(jìn)風(fēng)電價格明顯下降、利于風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)按時完成的政策機制，風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)策就是在這樣的背景下產(chǎn)生了。我國政府選擇了在石油、天然氣行業(yè)勘探開發(fā)中實施較成功的特許權(quán)制度，用于風(fēng)力發(fā)電項目的開發(fā)和實施中，目的在于開發(fā)具有較大規(guī)模的風(fēng)電項目，促進(jìn)我國風(fēng)電的規(guī)?；l(fā)展。
    （二）風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)的運行機制
    政府特許權(quán)經(jīng)營方式，主要是指用特許權(quán)經(jīng)營的方法開采國家所有的礦產(chǎn)資源，或建設(shè)政府監(jiān)管的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。這是一種政府與私有公司之間的合作經(jīng)營方式。按照特許權(quán)項目利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的原則，在特許權(quán)協(xié)議條款的約束下進(jìn)行項目的經(jīng)營管理。這種方式在我國資源開采和公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面已發(fā)揮了巨大的作用。
    風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)是將政府特許經(jīng)營方式用于我國風(fēng)力資源的開發(fā)。在風(fēng)電特許權(quán)政策實施中涉及三個主體，即政府、項目單位和電網(wǎng)公司。政府是特許權(quán)經(jīng)營的核心，為了實現(xiàn)風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，政府對風(fēng)電特許權(quán)經(jīng)營設(shè)定了相關(guān)規(guī)定：一是項目的特許經(jīng)營權(quán)必須通過競爭獲得；二是規(guī)定項目中使用本地化生產(chǎn)的風(fēng)電設(shè)備比例，并給予合理的稅收激勵政策；三是規(guī)定項目的技術(shù)指標(biāo)、投產(chǎn)期限等；四是規(guī)定項目上網(wǎng)電價，前三萬利用小時電量適用固定電價（即中標(biāo)電價），以后電價隨市場浮動；五是規(guī)定電網(wǎng)公司對風(fēng)電全部無條件收購,并且給予電網(wǎng)公司差價分?jǐn)傉?。項目單位是風(fēng)電項目投資、建設(shè)和經(jīng)營管理的責(zé)任主體，承擔(dān)所有生產(chǎn)、經(jīng)營中的風(fēng)險，生產(chǎn)的風(fēng)電由電網(wǎng)公司按照特許權(quán)協(xié)議框架下的長期購售電合同收購。電網(wǎng)公司承擔(dān)政府委托的收購和銷售風(fēng)電義務(wù)，并按照政府的差價分?jǐn)傉邔L(fēng)電的高價格公平分?jǐn)偨o電力用戶，本身不承擔(dān)收購風(fēng)電高電價的經(jīng)濟責(zé)任。
    在特許權(quán)經(jīng)營中，政府職能與企業(yè)經(jīng)營得到很好地結(jié)合。政府選擇風(fēng)電建設(shè)項目，確定建設(shè)規(guī)模、工程技術(shù)指標(biāo)和項目建設(shè)條件，然后通過公開招標(biāo)方式把風(fēng)力發(fā)電項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給有商業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗的項目公司，具有最低上網(wǎng)電價的投標(biāo)者獲得項目的開發(fā)、經(jīng)營權(quán)。項目公司在與政府簽署的特許權(quán)協(xié)議約束下進(jìn)行項目的經(jīng)營管理。按照特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定簽署的長期購售電合同，項目公司把電力出售給電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司按照政府的差價分?jǐn)傉邔㈦娏Τ鍪劢o用戶，并將風(fēng)電的高價格公平分?jǐn)偨o電力用戶。
    簡單概述風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)的運行機制是政府采取競爭性招投標(biāo)方式把項目的開發(fā)、經(jīng)營權(quán)給予最適合的投資企業(yè)，企業(yè)通過特許權(quán)協(xié)議、購售電合同和差價分?jǐn)傉哌\行和管理項目。
    （三）風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)的影響
    風(fēng)電特許權(quán)政策改變了我國以往風(fēng)電建設(shè)的模式。政府在規(guī)劃風(fēng)電項目，主導(dǎo)風(fēng)電發(fā)展規(guī)模和速度的同時，利用市場化最優(yōu)原則，把項目的經(jīng)營權(quán)以市場競爭的方式授予企業(yè)，更好地把政府職能與企業(yè)經(jīng)營結(jié)合起來，充分體現(xiàn)了電力體制改革過程中政府主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合的風(fēng)電發(fā)展新機制。
    采取風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)對我國風(fēng)電發(fā)展產(chǎn)生了顯著的影響。首先，通過競爭性招投標(biāo)，一方面促進(jìn)電價明顯下降，結(jié)束了我國風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價居高不下的歷史；另一方面激活了風(fēng)電投資來源的多元化，提高了國內(nèi)外企業(yè)投資風(fēng)電項目的積極性，為風(fēng)電發(fā)展注入了新鮮活力。其二，在風(fēng)電特許權(quán)協(xié)議框架下，電網(wǎng)公司與項目投資者簽訂長期購售電合同，保證全部收購項目的可供電量，改變了以往風(fēng)電上網(wǎng)難的困境，使風(fēng)電項目擺脫了產(chǎn)品銷售的風(fēng)險。其三，建立了風(fēng)電本地化生產(chǎn)的平臺。風(fēng)電特許權(quán)項目為所有希望進(jìn)入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和個人提供了一個相對公平的競爭機會，特別對資金實力雄厚的企業(yè)，爭取到10萬千瓦的特許權(quán)項目，就邁入了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的大門，并且在項目開發(fā)和運營中逐步提高風(fēng)電建設(shè)能力。對風(fēng)電開發(fā)商來說，在項目的開發(fā)和經(jīng)營過程中從陌生到成熟，逐步成為合格的風(fēng)電開發(fā)商和運營商；對風(fēng)電設(shè)備制造商來說，通過項目的國產(chǎn)設(shè)備制造，可以成功越過50臺和三年的運行經(jīng)驗門檻，成為市場上合格的風(fēng)電設(shè)備供應(yīng)商。由此來看，風(fēng)電特許權(quán)提高了我國風(fēng)力發(fā)電設(shè)備國產(chǎn)化和本地化的能力和活力，目前至少有5家世界大型風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造商，開始本土化制造的準(zhǔn)備和落實工作。其四，風(fēng)電特許權(quán)是我國目前大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電、促進(jìn)風(fēng)電設(shè)備本地化制造和降低風(fēng)電電價的重要措施。在實施風(fēng)電特許權(quán)項目的短短幾年中，我國風(fēng)電的新增的風(fēng)電裝機容量增長量相當(dāng)于前20年風(fēng)電建設(shè)的總規(guī)模。實踐證明，風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)提供了我國風(fēng)電發(fā)展必要和有效的保障措施。
　　綜上所述，風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)階段對我國風(fēng)電發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但從長遠(yuǎn)來看，風(fēng)電特許權(quán)政策的具體內(nèi)容還需要不斷完善，盡力避免風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)中在價格上出現(xiàn)的惡性競爭，避免過度追求低成本，注重國產(chǎn)風(fēng)電設(shè)備制造水平和能力的提高，保護(hù)投資者的積極性。在今后風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)的實施中，還要注重特許權(quán)政策與其它相關(guān)政策的結(jié)合，使我國的風(fēng)電政策和機制不斷適應(yīng)國情、適應(yīng)風(fēng)電不同發(fā)展階段的政策需求，以利于我國風(fēng)電建設(shè)朝著大規(guī)模、可持續(xù)的方向發(fā)展。