風(fēng)能資源區(qū)域分布的差異并不能完全解釋風(fēng)電發(fā)展的區(qū)域不均衡。為了探求中國風(fēng)電發(fā)展區(qū)域發(fā)展不均衡的驅(qū)動(dòng)因素，我們從風(fēng)電投資者視角入手，通過建立區(qū)域風(fēng)電投資存量調(diào)整模型，利用我國2004年到2011年縣級(jí)風(fēng)電裝機(jī)以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)來分析研究導(dǎo)致風(fēng)電發(fā)展地區(qū)差異的驅(qū)動(dòng)因素。
　　
　　具體邏輯如下：假設(shè)風(fēng)電投資者像市場上其他市場主體一樣，追求利潤最大化，因此他（她）選擇具有最高投資回報(bào)率的投資地區(qū)建立風(fēng)電場。而從區(qū)域?qū)用嫔蟻砜?，一個(gè)地區(qū)風(fēng)力裝機(jī)量存在一個(gè)均衡水平（equilibrium），該水平取決于影響風(fēng)電場盈利能力的一系列因素（表2），包括1）資源稟賦情況，如風(fēng)力資源、土地情況會(huì)影響風(fēng)電生產(chǎn)成本；2）本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、電網(wǎng)情況，這些因素會(huì)影響風(fēng)電需求；3）替代性能源；4）風(fēng)電支持政策。為了探究支持政策可能對不同地區(qū)產(chǎn)生不同影響，我們根據(jù)風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)區(qū)將所有的縣分為四個(gè)區(qū)域。 　　
　　略過繁瑣的學(xué)術(shù)細(xì)節(jié)，我們的研究有三個(gè)主要發(fā)現(xiàn)：首先，與許多產(chǎn)業(yè)相似，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)也顯示出集聚效應(yīng)，也就是風(fēng)電場也喜歡“扎堆”。在許多產(chǎn)業(yè)內(nèi)，相似的企業(yè)在某一區(qū)域投資可以通過共享設(shè)施、供應(yīng)鏈整合、知識(shí)外溢以及共享勞動(dòng)力市場等降低成本、提升效益。第二，需求因素對風(fēng)電投資的區(qū)域選擇沒有顯著影響。這里的需求因素包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定的本地需求，也包括由電網(wǎng)傳輸能力顯示的外部需求。最后，政府支持行政策，包括提供直接的投資資金和較高的上網(wǎng)電價(jià)政策，在不同地區(qū)有不同的影響。而支持力度最為明顯的是政策在風(fēng)力資源最為豐富的地區(qū)(I、II類資源區(qū))，而對其他類資源區(qū)的影響相對要小很多。
　　
　　我們的研究有助于評(píng)估我國風(fēng)電發(fā)展政策的有效性。毫無疑問，政府的支持，包括保障性上網(wǎng)和固定上網(wǎng)電價(jià)制度，對鼓勵(lì)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，這些政策可能也加重了風(fēng)電地區(qū)分布不均衡、棄風(fēng)率高的現(xiàn)象。
　　
　　我們的研究表明，風(fēng)力發(fā)電的投資者在選擇位置時(shí)更關(guān)心發(fā)電成本，而對需求因素考慮不足，風(fēng)電裝機(jī)容量集中在中國北部和西部，這些地區(qū)遠(yuǎn)離東部和華南的負(fù)載中心。為什么投資者對需求因素考慮不足？很大程度上是由于我們的全額保障性收購政策和固定上網(wǎng)電價(jià)政策造成的。道理很簡單，對投資者來說，全額保障性收購意味著發(fā)多少可以賣多少，固定上網(wǎng)電價(jià)意味著不會(huì)因?yàn)楣┙o過多需要降價(jià)出售，兩者共同保障了一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期收益，那影響利潤的因素自然只剩下了成本，投資者非常理性的選擇去風(fēng)力資源較為豐富、發(fā)電成本低地區(qū)投資。
　　
　　現(xiàn)行可再生能源支持政策亟待調(diào)整
　　
　　保障性上網(wǎng)、固定上網(wǎng)電價(jià)和稅收優(yōu)惠對促進(jìn)我國新能源快速發(fā)展的積極作用是毋庸置疑的。但隨著我國新能源的發(fā)展達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模，這些政策的弊端也開始顯露。
　　
　　首先，財(cái)政補(bǔ)貼缺口巨大。能源局副局長李仰哲在參加第七屆中國（甘肅）國際新能源博覽會(huì)開幕式時(shí)指出，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的兩個(gè)突出問題：一是棄風(fēng)棄光問題突出，二是財(cái)政補(bǔ)貼缺口巨大。截止到今年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元，決策部門面臨巨大壓力。如果“十三五”期間我國仍然執(zhí)行相同的補(bǔ)貼政策，隨著風(fēng)電、光伏裝機(jī)量與發(fā)電量的持續(xù)增加，可再生能源附加隨著我國用電量增加放緩而增收更加困難，一增一減，補(bǔ)貼缺口將進(jìn)一步加大。
　　
　　其次，保障性收購無法根治棄風(fēng)現(xiàn)象。為了解決棄風(fēng)、棄光問題，今年上半年發(fā)改委和能源局連續(xù)下發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》、《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》，對可再生能源消納困難的省份規(guī)定了最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)。這些文件出臺(tái)的進(jìn)步意義在于，這是對《可再生能源法》中規(guī)定的全額收購的一個(gè)修正，主管機(jī)構(gòu)承認(rèn)和接受現(xiàn)實(shí)中很多地區(qū)無法真正做到全額收購。
　　
　　但同時(shí)，對很多地區(qū)來說，規(guī)定的最低保障小時(shí)數(shù)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際利用小時(shí)數(shù)，地方實(shí)行起來有困難（表3）。以甘肅省為例，2015年棄風(fēng)率達(dá)到39%， 實(shí)際利用小時(shí)數(shù)為1184小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1800小時(shí)的最低保障性收購。甘肅省2015年可再生能源裝機(jī)占全省統(tǒng)調(diào)發(fā)電裝機(jī)容量的58%，發(fā)電量占全省總發(fā)電量的44.7%，省內(nèi)消納空間有限；而送電到外省也面臨多重障礙，電網(wǎng)外送通道不暢可能僅僅是次要原因，更重要的是經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下全社會(huì)用電量下滑、電力整體供大于求，各地傾向優(yōu)先使用本地電。因此1800小時(shí)的最低保障性收購只能淪為一紙空談。根據(jù)甘肅省工信委最近發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)2016年優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的通知》，2016年風(fēng)電最低保障性收購年平均小時(shí)數(shù)只能達(dá)到500小時(shí)。甘肅省現(xiàn)象并非特例，“省內(nèi)用不了，外送沒人要”可能適用于很多裝機(jī)量大、棄風(fēng)率高的西北省份。 　　
　　再次，較高的保障性收購小時(shí)數(shù)可能進(jìn)一步加重可再生能源棄電現(xiàn)象。規(guī)定最低保障性收購小時(shí)數(shù)意味著政策兜底，對于風(fēng)電裝機(jī)存量來說，較高的保障性收購小時(shí)數(shù)降低了其參加電力市場競爭的意愿；更為重要的是，在存量問題沒有解決的情況下，新增裝機(jī)量仍然源源不斷。這一預(yù)期在各地發(fā)布的關(guān)于能源的“十三五”規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)佐證，如甘肅2020年風(fēng)電和光伏裝機(jī)目標(biāo)要在2015年的基礎(chǔ)上再增加一倍，分別達(dá)到25GW和11GW；河北省2020年風(fēng)電和光伏裝機(jī)目標(biāo)分別比2015年再增加80%和超過300%，達(dá)到18GW和10GW。
　　
　　這些裝機(jī)目標(biāo)也并非地方政府一相情愿，我們在對甘肅和河北張家口進(jìn)行實(shí)地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然目前這些地區(qū)限電嚴(yán)重，但投資者仍有熱情進(jìn)行新的投資。這恰恰是最低保障性收購的兜底性政策給市場投資主體這樣一種預(yù)期：目前過高的可再生能源棄電率是暫時(shí)性困難，只要度過目前這個(gè)階段，盈利終將來臨。而風(fēng)能和太陽能和其他自然資源一樣具有稀缺性，早開發(fā)者具有先發(fā)優(yōu)勢，投資者希望搶先占據(jù)這種優(yōu)勢。
　　
　　綜上所述，我國目前的可再生能源政策不可持續(xù)，亟待調(diào)整。固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和可再生能源全額保障性收購政策使得投資者過分重視成本因素而忽略需求因素，使得風(fēng)電裝機(jī)集中在風(fēng)力資源好、但遠(yuǎn)離用電負(fù)荷的“三北”地區(qū)，一定程度上造成了我國目前的高棄風(fēng)率現(xiàn)象。目前的最低保障小時(shí)數(shù)政策對于大多數(shù)棄風(fēng)大省并不能解決根本性問題，反而可能發(fā)出錯(cuò)誤的政策信號(hào)而繼續(xù)加重可再生能源棄電現(xiàn)象。如果光伏發(fā)電繼續(xù)實(shí)行這一政策組合，未來大規(guī)模棄光恐怕不可避免。
　　
　　隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模化生產(chǎn)，可再生能源發(fā)電價(jià)格逐年下降，根據(jù)媒體披露，國家能源局主管部門也在考慮“十三五”末可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的可行性，固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼最終會(huì)退出歷史舞臺(tái)。但是何時(shí)退出以及如何退出，影響新增可再生能源投資。補(bǔ)貼退出不宜一蹴而就，可以逐年遞減。并且為了防止補(bǔ)貼調(diào)整引發(fā)的“搶裝”，可以考慮增加調(diào)整頻率例如每半年或者以更短的間隔時(shí)間調(diào)整。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們建議政策制定者應(yīng)該對補(bǔ)貼退出時(shí)間、調(diào)整幅度和調(diào)整頻率等給予市場明確預(yù)期，減少政策不確定性。